來源：財會信報

財政部修訂91號令并起草《國有資產(chǎn)評估管理辦法（公開征求意見稿）》向社會公開征求意見

近日，財政部對《國有資產(chǎn)評估管理辦法》（國務(wù)院令第91號，以下簡稱“91號令”）進行修訂，并起草了《國有資產(chǎn)評估管理辦法（公開征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），向社會公開征求意見。

那么，《征求意見稿》的修訂基于什么樣的背景？與91號令相比有哪些主要變化？對未來的國有資產(chǎn)評估管理乃至國有資產(chǎn)管理，以及評估機構(gòu)執(zhí)業(yè)將產(chǎn)生什么樣的影響？記者就此專訪了中聯(lián)資產(chǎn)評估集團有限公司副董事長高忻。

91號令修訂恰逢其時

記者：在黨的十九屆五中全會召開及“十四五”規(guī)劃編制之際，財政部起草《征求意見稿》并公開征求意見，您認為這有什么重要意義和深刻內(nèi)涵？能否請您介紹下，中聯(lián)資產(chǎn)評估集團作為行業(yè)龍頭機構(gòu)派出核心力量并核心參與到起草工作的有關(guān)情況？

高忻：1991年11月16日，國務(wù)院發(fā)布了91號令，至今已有29年。這是國家最早關(guān)于國有資產(chǎn)評估管理的行政法規(guī)。后來發(fā)布的一系列國有資產(chǎn)評估管理相關(guān)行政規(guī)章及規(guī)范性文件基本以91號令為主要依據(jù)，可以說91號令是國有資產(chǎn)評估管理的“母法”，是國有資產(chǎn)評估管理的綱領(lǐng)性文件，是對有效保護國有權(quán)益所做的基礎(chǔ)制度性安排，奠定了國有資產(chǎn)評估管理的基本構(gòu)架。

發(fā)布實施近30年來，91號令對加強國有資產(chǎn)管理、規(guī)范資產(chǎn)評估行為、維護國有資產(chǎn)權(quán)益、防止國有資產(chǎn)流失，發(fā)揮了重要作用。與此同時，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷健全發(fā)展，中國的經(jīng)濟格局發(fā)生了根本性的變化，國有經(jīng)濟不斷壯大，在國民經(jīng)濟中的競爭優(yōu)勢地位不斷鞏固，影響力不斷擴大，發(fā)揮著舉足輕重的作用；國內(nèi)外資產(chǎn)評估理論也不斷創(chuàng)新和發(fā)展，中國資產(chǎn)評估準則體系得到了長足發(fā)展和完善，國家行政管理理念、國有資產(chǎn)管理模式也在不斷完善優(yōu)化；國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制機制也經(jīng)歷了多次變革，資產(chǎn)評估行業(yè)的管理模式也進行了重大調(diào)整，與國有資產(chǎn)評估相關(guān)的一系列法律法規(guī)相繼出臺，特別是《資產(chǎn)評估法》頒布實施以后，國有資產(chǎn)評估管理更加法治化、規(guī)范化。在這樣的時代背景下，91號令需要與時俱進進行完善，以更好適應(yīng)新時代國有資產(chǎn)管理、國有企業(yè)改革的需要。

黨的十九屆五中全會召開并審議通過關(guān)于制定“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標的建議，為今后一個時期中國經(jīng)濟社會發(fā)展指明方向，為未來5年乃至15年中國發(fā)展擘畫藍圖。國家將進入發(fā)展新階段，國有企業(yè)全面深化改革將更加深入推進，社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)需要更加完善的國有資產(chǎn)管理體制及相應(yīng)的國有資產(chǎn)評估管理工作支撐。在黨的十九屆五中全會召開及“十四五”規(guī)劃編制之際，財政部向全社會征求修訂91號令的有關(guān)意見，恰逢其時。

我國最早一批評估從業(yè)人員和評估機構(gòu)，在91號令指引下，篳路藍縷，勤勉執(zhí)業(yè)，推動了中國資產(chǎn)評估行業(yè)事業(yè)的成長壯大，促進了國有企業(yè)改革發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟繁榮穩(wěn)定。

以中國資產(chǎn)評估行業(yè)龍頭機構(gòu)——中聯(lián)資產(chǎn)評估集團（以下簡稱“中聯(lián)評估”）為例，30年前，中聯(lián)評估創(chuàng)始人王子林時任財政部國有資產(chǎn)管理部門相關(guān)工作人員，并作為第一個中國資產(chǎn)評估博士，核心參與起草了資產(chǎn)評估行業(yè)的第一部全國行政法規(guī)91號令，此后參與籌建財政部、原國家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合組建的中國經(jīng)濟技術(shù)投資擔保公司及其評審部，由此帶領(lǐng)一批專家隊伍逐步創(chuàng)設(shè)壯大中聯(lián)評估，通過創(chuàng)造性的評估專業(yè)服務(wù)，有力踐行91號令，深度參與和服務(wù)國有企業(yè)改制上市、改革發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟不斷完善發(fā)展的宏大歷史進程，打造了一家行業(yè)領(lǐng)先的大型資產(chǎn)評估集團。

圖為中聯(lián)評估創(chuàng)始人王子林、高級合伙人高忻于2004年帶領(lǐng)評估團隊
討論部署推進中國銀行整體重組改制資產(chǎn)評估項目

我本人從1993年開始從事評估工作，見證了資產(chǎn)評估行業(yè)的起步、成長、發(fā)展、壯大、成熟的過程，也見證了國有資產(chǎn)評估從無到有、逐步完善、走向規(guī)范的歷程。作為評估行業(yè)的一名“老人”，在近30年評估執(zhí)業(yè)過程中深入貫徹踐行91號令，此次能夠全程參與修訂91號令相關(guān)調(diào)研、研討和起草工作，感到非常榮幸和自豪，并油然而生強烈的歷史責任感！中聯(lián)評估派出我和有關(guān)核心力量參與相關(guān)工作，既體現(xiàn)了中聯(lián)評估作為行業(yè)龍頭機構(gòu)應(yīng)盡的專業(yè)責任、行業(yè)責任、社會責任，也體現(xiàn)了中聯(lián)評估乃至中國資產(chǎn)評估行業(yè)、專業(yè)、事業(yè)的連續(xù)一貫和可持續(xù)發(fā)展。

記者：您認為91號令修訂的必要性和緊迫性體現(xiàn)在哪些方面？

高忻：在新的歷史時期，91號令在與新法規(guī)、新準則、新實踐的銜接方面已經(jīng)不適應(yīng)國有資產(chǎn)評估管理需要，存在諸多亟待進行修訂和調(diào)整的地方。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一、國有資產(chǎn)管理體制發(fā)生了較大的變化
1991年91號令出臺時，財政部是國務(wù)院國有資產(chǎn)管理的唯一行政管理機關(guān)。2003年3月，根據(jù)第十屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務(wù)院機構(gòu)改革方案和《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》，設(shè)置國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，并由國務(wù)院授權(quán)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會代表國家履行出資人職責。國有資產(chǎn)的管理由此形成了“分業(yè)管理”的模式，即：國有生產(chǎn)型企業(yè)主要由各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會進行監(jiān)督管理；金融企業(yè)、文化教育及行政事業(yè)單位主要由各級財政部門進行監(jiān)督管理。不同的國有資產(chǎn)管理部門分別出臺了相應(yīng)的國有資產(chǎn)評估管理的規(guī)范性文件，但履行出資人職責的機構(gòu)和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)職責的邊界并不十分清晰。

《資產(chǎn)評估法》從資產(chǎn)評估行業(yè)管理角度，對各類資產(chǎn)評估進行規(guī)范，只是對國有資產(chǎn)的評估管理做了原則性規(guī)定，并未專門針對國有資產(chǎn)的評估管理做出系統(tǒng)、全面、明確的規(guī)定。因此，有必要從國家治理的高度依法對91號令進行修訂與完善，對國有資產(chǎn)評估管理做出進一步規(guī)范，以便更好地與現(xiàn)行法律、法規(guī)相銜接，繼續(xù)發(fā)揮其統(tǒng)領(lǐng)性指導作用，更好地規(guī)范各類國有資產(chǎn)評估管理實踐。

二、被評估主體的構(gòu)成發(fā)生了較大的變化
91號令頒布時國有企業(yè)大部分尚未或正在進行改制。經(jīng)過20多年的改革發(fā)展，目前，絕大多數(shù)的國有企業(yè)已經(jīng)完成了公司制改制，大部分經(jīng)營性資產(chǎn)和優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)已通過各種方式進入了資本市場，特別是近年來大力推進混合所有制的改革，被評估主體不僅包括國有產(chǎn)權(quán)單位的國有資產(chǎn)，也包括交易實現(xiàn)后可能納入國有資產(chǎn)管理范圍的非國有資產(chǎn)。因此，有必要重新對“國有資產(chǎn)”進行界定。

三、評估對象和范圍發(fā)生了較大的變化
91號令中規(guī)定“國有資產(chǎn)評估范圍包括：固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和其他資產(chǎn)”。這一規(guī)定主要是基于當時市場經(jīng)濟發(fā)展不夠充分、國有資產(chǎn)評估以資產(chǎn)基礎(chǔ)法為主的情況。實際上，近年來，隨著國有企業(yè)改革發(fā)展深入，國有股權(quán)變動已成為國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動的主要形式，相應(yīng)地，采用收益法、市場法（金融企業(yè)）對國有股東權(quán)益價值進行評估已成為國有資產(chǎn)評估的主流方法。因此，有必要對國有資產(chǎn)的評估對象和范圍予以重新界定。

四、承擔國有資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)的機構(gòu)更加專業(yè)化
國有資產(chǎn)評估主體由最初的評估公司、會計師事務(wù)所、審計事務(wù)所、財務(wù)咨詢公司等，變?yōu)閷�業(yè)化經(jīng)營的資產(chǎn)評估機構(gòu)，最后由《資產(chǎn)評估法》重新加以規(guī)范。

五、國有資產(chǎn)評估管理的流程發(fā)生了重大變化
91號令第十二條規(guī)定：“國有資產(chǎn)評估按照下列程序進行：（一）申請立項；（二）資產(chǎn)清查；（二）評定佑算；（四）驗證確認。”
此條已不符合現(xiàn)有的國有資產(chǎn)管理流程。其中的“申請立項”被取消，“驗證確認”被“備案核準”替代。國有資產(chǎn)評估管理及組織管理的相關(guān)條款宜根據(jù)當前實際情況做出相應(yīng)調(diào)整和修訂。

六、評估方法的表述也需要與時俱進規(guī)范化
91號令第二十三條規(guī)定“國有資產(chǎn)評估方法包括：（一）收益現(xiàn)值法；（二）重置成本法；（三）現(xiàn)行市價法；（四）清算價格法；（五）國務(wù)院國有資產(chǎn)管理行政主管部門規(guī)定的其他評估方法�！�
這些概念的表述與《資產(chǎn)評估法》以及《資產(chǎn)評估準則》的提法不一致，需進行銜接統(tǒng)一。

七、有關(guān)法律責任的內(nèi)容需要根據(jù)實際情況完善
91號令中關(guān)于國有資產(chǎn)單位和資產(chǎn)評估機構(gòu)的法律責任，與《資產(chǎn)評估法》、國有資產(chǎn)評估管理相關(guān)法規(guī)以及《資產(chǎn)評估行業(yè)財政監(jiān)督管理辦法》等文件有較大的脫節(jié)，如：“資產(chǎn)評估資格證書”已不再頒發(fā)，已改為登記備案，再如“三個月基本工資的罰款”等，這些應(yīng)根據(jù)實際情況進行修訂完善。

總而言之，有必要將國有資產(chǎn)評估改革發(fā)展成果和實踐經(jīng)驗及時轉(zhuǎn)換為制度規(guī)定，特別是簡政放權(quán)改革成果、行業(yè)管理改革成果等；有必要進一步加強國有資產(chǎn)管理，有效防止國有資產(chǎn)流失，推動經(jīng)濟體制改革和混合所有制改革，促進國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本做強做優(yōu)做大；有必要進一步規(guī)范國有資產(chǎn)評估行為，提升資產(chǎn)評估專業(yè)服務(wù)能力。

評估范圍責任更明確操作性更強

記者：《征求意見稿》與91號令相比較，有哪些重要變化或突出的亮點？

高忻：《征求意見稿》在修訂過程中堅持了以下基本原則：

一、堅持深化“放管服”改革
簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革是推動政府職能深刻轉(zhuǎn)變、極大激發(fā)市場活力的戰(zhàn)略舉措。91號令的修訂根據(jù)國務(wù)院關(guān)于推進“放管服”改革的要求，按照“放得下、接得住、管得好”的原則，推進國有資產(chǎn)評估“放管服”改革落地生效。既要體現(xiàn)簡政放權(quán)，放出活力和動力，又要創(chuàng)新監(jiān)管方式，加強事中事后監(jiān)管，加快政府職能深刻轉(zhuǎn)變，推動國有資本做強做優(yōu)做大和國有經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

二、有效銜接法律法規(guī)
《企業(yè)國有資產(chǎn)法》《資產(chǎn)評估法》等為國有資產(chǎn)評估管理確立了重要的立法規(guī)范，國務(wù)院發(fā)布了一系列文件進一步加強國有資產(chǎn)評估管理，財政部、國資委等管理部門也對國有資產(chǎn)評估事項進行了有效指導。91號令的修訂以現(xiàn)有法律法規(guī)為依據(jù)，在制定理念、專業(yè)術(shù)語和內(nèi)容表述等方面保持協(xié)調(diào)統(tǒng)一，統(tǒng)籌兼顧不同層級的法律文件之間相關(guān)內(nèi)容的銜接。

三、體現(xiàn)國有資產(chǎn)評估管理經(jīng)驗和成果
91號令的修訂借鑒現(xiàn)有國有資產(chǎn)評估管理經(jīng)驗和成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合新時代國有資產(chǎn)監(jiān)管理念、國有資產(chǎn)評估管理體制機制特點，以加強國有資產(chǎn)評估管理、規(guī)范國有資產(chǎn)評估行為、維護國有資產(chǎn)合法權(quán)益、有效防止國有資產(chǎn)流失為根本出發(fā)點和落腳點。

鑒于以上原則，本次修訂突出的亮點和變化主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是首次清晰界定了國有資產(chǎn)評估的概念、性質(zhì)
修訂稿第二條明確：“國有資產(chǎn)評估，是指評估機構(gòu)根據(jù)委托，對國有單位相關(guān)經(jīng)濟行為所涉及的國有資產(chǎn)或者非國有資產(chǎn)的經(jīng)濟權(quán)益進行評定、估算，并出具評估報告的專業(yè)服務(wù)行為�！�

第二條還對國有單位給予了清晰明確的定義，是指政府部門、機構(gòu)、事業(yè)單位，國有及國有控股企業(yè)、國有實際控制企業(yè)、政府投資基金等國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)持有單位。

第三條明確界定了“國有資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)屬于法定資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)”。

二是明確了國有資產(chǎn)評估監(jiān)督管理職責
當前對于國有資產(chǎn)評估工作的管理體制主要包括國有單位監(jiān)管體制、資產(chǎn)評估行業(yè)行政監(jiān)管體制和資產(chǎn)評估行業(yè)自律管理體制。本次修訂明確國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)對國有資產(chǎn)評估依法履行監(jiān)督職責。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)根據(jù)需要，可以授權(quán)國有單位在其管理權(quán)限范圍內(nèi)對國有資產(chǎn)評估行為進行監(jiān)督管理。各級有關(guān)資產(chǎn)評估行政管理部門根據(jù)各自職責，對資產(chǎn)評估機構(gòu)及其資產(chǎn)評估師執(zhí)行國有資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)進行監(jiān)督。各級有關(guān)資產(chǎn)評估行業(yè)協(xié)會依據(jù)各自職責，對資產(chǎn)評估機構(gòu)及其資產(chǎn)評估師執(zhí)行國有資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)進行自律管理。

三是明晰了國有資產(chǎn)評估范圍
隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深化，國有資產(chǎn)評估實踐已逐漸涵蓋了經(jīng)濟建設(shè)的各個領(lǐng)域，涉及的資產(chǎn)類型和經(jīng)濟行為具有廣泛性和綜合性。本次修訂結(jié)合當前國有資產(chǎn)管理的實踐情況，對國有單位應(yīng)當進行資產(chǎn)評估及可以不進行資產(chǎn)評估的經(jīng)濟行為類型，采取原則性表述與列舉性表述相結(jié)合的方式進行了修改和完善，并對不同經(jīng)濟行為類別下國有資產(chǎn)評估項目的委托予以明確。本次修訂特別強調(diào)了“國有單位依法委托評估機構(gòu)對相關(guān)國有資產(chǎn)進行資產(chǎn)評估，委托人和被評估單位不得非法干預評估機構(gòu)正常執(zhí)業(yè)”。

四是協(xié)調(diào)了國有資產(chǎn)評估程序和評估方法有關(guān)法規(guī)
《資產(chǎn)評估法》對評估程序提出了專門要求予以規(guī)范，現(xiàn)有資產(chǎn)評估準則體系針對評估程序和評估方法也作了細致的規(guī)范。因此，本次修訂刪除了有關(guān)評估程序和評估方法的內(nèi)容。

五是明確了國有資產(chǎn)評估項目核準和備案制度
在堅持“放管服”改革的基礎(chǔ)上，本次修訂規(guī)范了國有資產(chǎn)評估項目的核準和備案管理，明確由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)及其授權(quán)的國有單位按照各自職責權(quán)限辦理資產(chǎn)評估項目核準或備案程序。資產(chǎn)評估項目核準或備案是國有單位辦理產(chǎn)權(quán)登記、股權(quán)設(shè)置、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等的必要程序。經(jīng)核準或備案的評估結(jié)論在其有效期內(nèi)作為作價參考依據(jù)。

六是完善了國有資產(chǎn)評估監(jiān)督管理與法律責任
根據(jù)資產(chǎn)評估管理體制的變化，本次修訂對國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)、評估行政管理部門、評估行業(yè)協(xié)會等國有資產(chǎn)評估各監(jiān)管主體的職責予以界定和規(guī)范，要求各監(jiān)管主體依法履行監(jiān)督管理職責。以《資產(chǎn)評估法》為依據(jù)，明確國有單位、委托人、評估機構(gòu)、評估師、相關(guān)工作人員在違反相關(guān)規(guī)定后應(yīng)當承擔的法律責任，并對行政處罰相關(guān)內(nèi)容進行修改和完善。

記者：《征求意見稿》在整體上進行了系統(tǒng)修訂、篇幅上進行了較大縮減，增加資產(chǎn)評估管理、監(jiān)督管理與法律責任兩章，刪除了組織管理、評估程序、評估方法三章，出于何種原因？

高忻：本次修訂，按照新時代國有資產(chǎn)改革發(fā)展的要求，結(jié)合當前國有資產(chǎn)評估管理、行業(yè)發(fā)展等實踐情況及發(fā)展趨勢，進行系統(tǒng)修訂。將91號令的6章39條，修改為4章16條，刪除組織管理、評估程序、評估方法三章。這主要是考慮到這些內(nèi)容在《資產(chǎn)評估法》等法律中已有明確規(guī)定，雖然在篇幅上進行了較大縮減，但在具體內(nèi)容方面，增加資產(chǎn)評估管理、監(jiān)督管理與法律責任兩章，突出和強化了國有資產(chǎn)評估的監(jiān)督管理以及法律責任。

作為評估行業(yè)的專業(yè)人員、執(zhí)業(yè)人員，我感到修訂后的《國有資產(chǎn)評估管理辦法》重點更加突出、條理更加清晰、理念更加鮮明、責任更加明確，操作性更強了。

促進資產(chǎn)評估規(guī)范執(zhí)業(yè)健康發(fā)展

記者：《征求意見稿》對于以后資產(chǎn)評估機構(gòu)執(zhí)業(yè)將會產(chǎn)生何種深遠影響？體現(xiàn)在哪些方面？

高忻：修訂《國有資產(chǎn)評估管理辦法》是一件具有里程碑意義的大事，修訂后的《國有資產(chǎn)評估管理辦法》頒布實施，必將對評估行業(yè)的健康發(fā)展、資產(chǎn)評估機構(gòu)的規(guī)范執(zhí)業(yè)產(chǎn)生深遠影響。

首先，國有資產(chǎn)評估管理將更加規(guī)范，資產(chǎn)評估作為“價值尺度”的保駕護航作用將得到更好的發(fā)揮；其次，資產(chǎn)評估行業(yè)的職業(yè)操守將更加嚴格，資產(chǎn)評估的社會公信力將得到進一步提升；再者，評估機構(gòu)的服務(wù)水平將更加完備，評估師的專業(yè)勝任能力將得到進一步提高；此外，資產(chǎn)評估的專業(yè)標準將更具可操作性，評估機構(gòu)的風險防范能力將得到進一步強化。

記者：上述內(nèi)容以外，您對《征求意見稿》還有哪些補充說明或觀點？

高忻：91號文是國有資產(chǎn)評估管理的綱領(lǐng)性文件，條文的寫法體現(xiàn)了政策高度以及全面性、原則性和精煉性的特點，對執(zhí)行過程中可能遇到的各類具體情況有較強的指導作用，也很具有可操作性。如：雖然《資產(chǎn)評估法》從行業(yè)管理角度將各類評估業(yè)務(wù)納入了統(tǒng)一的法律規(guī)范，但由于業(yè)務(wù)的行政管理部門不同，在機構(gòu)設(shè)置的條件、執(zhí)業(yè)規(guī)范、評估師管理等方面，還需要進一步明確。再如：對于法律責任中的“重大遺漏”“虛假評估報告”等概念尚缺乏統(tǒng)一、清晰、可行的標準，建議下一步通過制定相應(yīng)的“實施細則”予以明確。還有，國有單位財務(wù)報告目的的評估業(yè)務(wù)應(yīng)該不屬于法定評估的范疇，建議在修訂稿中予以明確，以免引起不必要的誤解。

原文地址：https://mp.weixin.qq.com/s/IFkyUIYJ8x3tNmynlXb2lw